מכרזי מחירון – הדרך הטובה להסתיר תיכנון רע?

מהם מכרזי מחירון ומדוע משתמשים בהם?

בשנים האחרונות הולך ומתפשט בארץ השימוש במכרזים מבוססי מחירון אשר בהם נקבעים מחירי היחידה על ידי המזמין ואילו הקבלן נדרש רק להציע הנחה כוללת על מחירי המזמין.

יעודם המקורי של מכרזי המחירון היה לקבוע מחירי שוק תחרותיים לעבודות קטנות מאוד אשר תכולתן הינה בלתי ידועה מראש (כמו עבודות אחזקה ושיפוצים) ואשר ביצוען נדרש בטווחי זמן קצרים אשר אינם מאפשרים עריכת מכרז לכל עבודה בנפרד. במקרים כאלה מאפשר מכרז המחירון לקבוע מחירים אחידים עבור כמות גדולה של עבודות קטנות, וכך לחסוך את עלויותיהם של מכרזים נפרדים לכל עבודה קטנה ואת משך הזמן הנדרש לעריכתם. אמנם, מחיר היחידה המתקבל במכרזים אלה אינו אופטימלי, אך כאשר מביאים בחשבון כי במקרים של עבודות קטנות מאוד יכולה עלות עריכת המכרז להגיע לעשרות אחוזים מערך העבודה, קל לראות כי הנזק שבמחירי יחידה לא אופטימליים הינו פחות מהתועלת שנובעת ממניעת הצורך במספר גדול של מכרזים נפרדים.

אלא שבארץ יושמו בשנים האחרונות מכרזי המחירון גם למקרים בהם אין להם כל יתרון, ולעומת זאת – הם נושאים בחובם חסרונות כבדים. בשנים האחרונות אנו עדים למכרזי מחירון גם בפרוייקטים גדולים ולא דחופים אשר בהם אין מכרז המחירון הקלסי שום תועלת.

במקרים אלה משתמשים במכרזי המחירון כסגולה למניעת "שיפטים" (הסטות) של מחירי יחידה בין סעיף לסעיף.

למען הבהירות אסביר כאן את המושג "שיפט" באופן הבא: כאשר קבלן מזהה בכתב כמויות של מכרז סעיף אשר כמויותיו נמוכות מידי לעומת הכמות המופיעה בתוכניות, וסעיף אחר אשר כמויותיו גבוהות מידי לעומת הכמות המופיעה בתוכניות, הרי שתגובתו הטיבעית הינה להפחית את מחיר היחידה של הסעיף הצפוי לקטון ולהגדיל את מחיר היחידה של הסעיף הצפוי לגדול. באופן זה הצעתו למכרז נשארת נמוכה אולם עלותו למזמין בפועל תהיה גבוהה כיוון שהוא יבצע כמות גדולה יותר מהסעיפים שמחירם נופח וכמות קטנה יותר מהסעיפים שמחירם התכווץ. ככל שההפרשים בין הכמויות המופיעות בכתב הכמויות לבין הכמויות במציאות הם גדולים יותר, כך גדלה הכדאיות שבעשיית שיפטים וכך גדלה המוטיבציה של המזמין למנוע את השיפטים הללו. במילים אחרות – ככל שהתכנון פחות מתאים למציאות (ולכן גדלות אי ההתאמות בין כמויות כתב הכמויות לבין מה שצריך יהיה לבצע בפועל) כך גדלות הכדאיות שבעשיית שיפטים והמוטיבציה למנוע אותם.

לכאורה נראים מכרזי המחירון כמו פתרון אידאלי. ברגע שהמזמין אינו מאפשר לקבלן להציע מחיר יחידה משלו לכל סעיף, הוא מונע ממנו את האפשרות לעשות שיפטים בין מחיריהם של סעיפים שונים ומונע ממנו את האפשרות להגיש הצעה זולה למכרז ולבצע ביוקר את העבודה. בו זמנית, באמצעות מתן האפשרות להציע הנחות למחירון כולו הוא שומר על התחרות בין הקבלנים ומשיג מהם מחיר כולל נמוך.

במציאות אין זה כך, ובפועל, מכרזי המחירון נושאים עימם מחלות גרועות וקשות הרבה יותר מאשר המחלה שאותה הם נועדו לרפא.

בעיה מספר 1 - קבלת הצעות גרועות במכרז

על מנת להבין את הבעיתיות שבמכרז המחירון חשוב להבין את מקורם של מחירי היחידה הנקבעים על ידי המתכנן במכרז המחירון. מחירי המתכנן נקבעים במקרה הטוב ביותר על סמך מחירים ממוצעים של מספר מכרזים אחרים אשר תנאיהם לעולם יהיו שונים מתנאיו של המכרז המסויים בו עוסק המתכנן כרגע. היקף העבודות במכרזים הללו היה גדול או קטן יותר מזה שבמכרז הנוכחי, דרכי הגישה לאתרים היו ארוכות/קצרות יותר, דרישות הבטיחות והבטחון היו שונות, נדרשה בהם (או לא נדרשה) אבטחת איכות עצמית על ידי הקבלן, נדרשה (או לא) התמודדות עם עומסי תנועה (בכביש) ועם עומס של קבלני משנה העובדים בצפיפות רבה זה ליד זה, נדרשו ערבויות ועכבונות שונים, איכויות עבודה שונות, רמות דיוק שונות, רמות תיעוד ובקרה שונות, ועוד ועוד. בקיצור – כתוצאה מהשונות הגדולה בין המכרזים השונים המחיר הממוצע שהושג בהם הינו שונה מאוד מהמחיר הראלי בפרוייקט הנוכחי. לפעמים הוא גבוה מידי ולפעמים נמוך מידי.

בנוסף לכך – גם בפרוייקט המסויים עלותם של סעיפים ספציפיים הינה שונה עבור קבלנים שונים. קבלן שהתמחותו בעבודות שלד יוכל לתת מחירים זולים יותר לעבודות הבטון מאשר קבלן שהתמחותו בעבודות גמר או מקבלן שהתמחותו בעבודות פיתוח וכבישים. לעומת זאת מחיריו בעבודות גמר בהן הוא מומחה פחות יהיו גבוהים יותר.

כתוצאה משני ההבדלים הללו – ההבדל בין תנאי המכרזים וההבדל בין מחירי העלות של הקבלנים השונים, סטיות בגודל של עד 30% לכל כיוון בין מחירי המתכנן לבין מחירי הקבלן המסויים הראליים לפרוייקט המסויים הינן מקובלות ורווחות.

כאשר מזמין משתמש במכרז מחירון, הוא מונע מהקבלן להציע מחירים תחרותיים משלו לכל סעיפי המכרז ובכך הוא מייקר את הצעת הקבלן באותם סעיפים בהם מחירי הקבלן הינם נמוכים ממחירי המתכנן.

בעיה מס' 2 – הגדלת הסיכון לקבלן

יחד עם מניעת האפשרות של הקבלן להציע מחירים נמוכים בסעיפים בהם הוא תחרותי ויעיל, הוא נאלץ לעבוד במחירי הפסד באותם סעיפים בהם עלויותיו גבוהות ממחירי המחירון של המתכנן. בעצם נוצר מצב בו הקבלן אינו מקבל כמעט בשום סעיף תמורה הולמת לעבודתו. בחלק מהסעיפים הוא מקבל רווח מופרז ובחלק אחר – הוא סופג הפסדים כבדים. כיוון שהקבלן מציע הנחה גלובלית למחירי המחירון הוא קובע אותה בשיעור כזה שבמחצית מסעיפי העבודה ירוויח רווח מופרז ובמחציתם יפסיד (או ירוויח פחות ממה שהיה רוצה לו קבע את המחיר בעצמו)

במילים אחרות – על מנת למנוע מהקבלן לעשות שיפט במספר מוגבל של סעיפי חוזה מכריח אותו המזמין באמצעות מכרז המחירון לעשות שיפט בכל סעיפי החוזה. מאליו מובן כי במצב זה, כאשר חלים שינויים בכמויות שאותן נדרש הקבלן לבצע, הרי שחלק מהשינויים הללו יגרמו להגדלה של רווחיו המופרזים בלאו הכי וחלקם האחר יגרמו לתוספת הפסדים במקומות בהם הקבלן מפסיד בין כה וכה. כל עוד גובר חלקם של השינויים המגדילים את רווחיו על חלקם של השינויים המגדילים את הפסדיו, אין לו לקבלן טענות, אולם הסטטיסטיקה קובעת כי במחצית המקרים ההפך הוא שיארע ולכן במחצית הפרוייקטים שבהם יזכה קבלן במכרז מחירון, יגרמו לו הפסדים שאינם בשליטתו ואינם באשמתו. אף שבממוצע לכאורה לא השתנה דבר (כי "פעם מרוויחים ופעם מפסידים") הרי שהגדלת האקראיות מגדילה את הסיכונים לקבלן. כדי להתגונן מסיכונים אלה מנסה הקבלן למצוא חריגים "מתחת לאדמה" ובאופן זה הוא יוצר עומס גדול על מערכת הניהול של המזמין.

בעיה מס' 3 – הגדלת הסיכון החוזי למזמין

כאשר קבלן רציני מכין את הצעתו למכרז מחירון הוא בונה לעצמו תמחיר פנימי. בתמחיר פנימי זה הוא מתמחר את עלויותיו האמיתיות של כל סעיף במכרז, מוסיף לכל סעיף את אחוזי עלויות התקורה שלו ואת שיעור הרווח שהוא רוצה להשיג ומסכם את מכפלת הכמויות והמחירים. סכום מכפלות אלה הינו שווי ההצעה הכוללת בה היה נוקב לו היה מתמחר מכרז רגיל.

את שווי ההצעה הכוללת משווה הקבלן לשווי המכרז לפי מחירי המזמין. את ההפרש ביניהם (ב-%) הוא מציע כהנחת המכרז.

כאשר משתנות הכמויות בפועל לעומת כמויות המכרז, משתנה ההפרש בין שווי ההצעה הכוללת לפי תמחירו הפנימי של הקבלן לשוויה לפי מחירי כתב הכמויות של המזמין. באופן טבעי, כאשר השינוי הזה מיטיב את מצבו של הקבלן הוא אינו אומר דבר ואילו כאשר הוא מרע את מצבו של הקבלן, הרי שיש בידו עילת תביעה מול המזמין. הרי הוא תימחר את הפרוייקט על פי מצגיו של המזמין ואינו יכול להיות אחראי לשינויים שחלו במצגים אלה. אילו הובאו לידיעתו מלכתחילה הכמויות האמתיות של הסעיפים השונים היה מציע הנחה נמוכה יותר. הרי תנאיו של חוזה המחירון הם שהכריחו אותו לעשות שלא ברצונו שיפט בכל סעיפי החוזה ולפיכך כאשר השיפט הזה מתקלקל וגורם להפסדים בגלל שינויי כמויות בסעיפים השונים, הוא זכאי לפיצוי מאת המזמין. כך קורה שצעד שנועד למנוע תביעות נהפך לצעד שיוצר יותר עילות תביעה מאלה שאותן הוא מנע.

חברת רקיע שכותב שורות אלה הינו בעליה, עוסקת בסיוע לחברות קבלניות בהגשת דרישות תשלום בגין שינויים ותוספות לחוזיהן. מנסיוננו אנו יכולים להעיד כי במספר חוזי מחירון בהם העלינו את הטענה הזו עבור לקוחותינו (חברות קבלניות שהתקשרו בחוזה מחירון או באחת מנגזרותיו) היתה טענה זו הראשונה להענות בחיוב והראשונה לזכות את הקבלן בתשלום בגין שינויים ותוספות.

התוצאה הסופית של שימוש בחוזה-מחירון הינה ייקור של הצעתו הבסיסית של הקבלן, מחד, והגדלת מספרן והיקפן הכספי של עילות הקבלן להגשת דרישות תשלום בגין שינויים ותוספות - מאידך.

בעיה מס' 4 – מתן תימרוץ לאיכות תכנון נמוכה

כיוון שמכרזי המחירון כביכול אינם מושפעים מטעויות בכמויות של סעיף זה או אחר, הרי שהם אינם יוצרים תימרוץ להכללתם של חישובי כמויות מדוייקים בתהליך התכנון. דבר זה לכשעצמו מתיר את הרסן ומאפשר לעשות תיכנון שהוא כולו "בערך" כיוון שמלכתחילה אין חשיבות גדולה לדיוק.

סיכום

מרבית הקבלנים עדיין לא למדו כיצד להתמודד עם העלאת דרישות תשלום תחת חוזי מחירון, ולכן, לעת עתה, לא רבות הן התביעות המוגשות בנושא זה. עם זאת - המגמה היא ברורה לחלוטין – הגדלת מספר הדרישות והתביעות מצד הקבלן תוך כדי העלאת הסיכון הן לקבלן והן למזמין, הגדלה עצומה של מספר השיפטים במכרז (כיוון שהמזמין עצמו מייצר שיפט בכל סעיף), העלאת מחירי המכרז הבסיסיים והפחתת איכות התכנון הנוגעת למכרזים הללו. במילים אחרות – כל החסרונות ושום יתרון שהוא.

מתוך הבנה זו מומלץ מאוד למזמיני עבודה להשקיע אנרגיה וכסף בתכנון טוב ונאמן למציאות אשר יאפשר עריכת מכרז טוב ותחרותי על אותן עבודות שאכן יבוצעו בפועל. באופן זה יוכלו למסור את ביצוע העבודה לקבלן הטוב והזול ביותר ולהיות בטוחים בתיקצובו של הפרוייקט. השימוש במכרזי מחירון על מנת להסתיר את העובדה שהתכנון בפרוייקט אינו מדוייק ובשל, הינו פתרון של כיסוי ישבן אשר עלויותיו גבוהות ואין לו כל יתרונות.